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   2019-10-17  服務支持

 投融資體制改革回顧與展望

國家發改委固定資產投資司司長 歐鴻

投融資體制是我國經濟體制的重要組成部分。黨中央、國務院高度重視投融資體制改革工作,特別是黨的十八大以來,中央不斷深化投融資體制改革,出臺《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》,推動建立新型投融資體制;黨的十九大報告明確提出:“深化投融資體制改革,發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用”。各地、各部門認真貫徹落實中央決策部署,投融資體制改革取得顯著成效。在新的歷史起點上,我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真總結投融資體制改革的經驗,鞏固改革成果,繼續探索創新,以深化投融資體制改革的新舉措,促進我國經濟高質量發展。

一、黨的十八大以來投融資體制改革的主要成就

新中國成立到改革開放前,我國實行高度集中的基本建設管理體制;改革開放后到2000年前后,我國初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的投資管理體制;以2004年《國務院關于投資體制改革的決定》為起點,我國開啟了以確立企業投資主體地位、規范政府投資管理職能為重點的新一輪改革。黨的十八大以來,隨著供給側結構性改革不斷推進、市場在資源配置中的決定性作用不斷發揮以及“放管服”改革不斷深化,我國在推進建立完善企業自主決策、融資渠道暢通,職能轉變到位、政府行為規范,宏觀調控有效、法治保障健全的新型投融資體制方面,取得了顯著成效,主要包括以下幾方面。

(一)推進投資領域簡政放權,發揮市場在優化投資結構中的決定性作用。大幅壓減投資項目審批事項范圍,加強投資管理服務信息化建設,進一步落實企業投資自主權,調動社會資本積極性。一是深化投資審批制度改革,減少企業投資制度性束縛。三次修訂《核準目錄》,大幅減少政府核準的項目范圍。除極少數核準項目外,對其他企業投資項目一律實行告知性備案管理,據統計,2018年備案類項目占企業投資項目比例為97.2%。建立前置精簡、報建并聯的新型審批流程,項目核準前置只保留2項,其余審批事項與核準并聯辦理。制定統一的投資審批事項和申報材料清單并實行動態管理,切實減少投資審批中的自由裁量權。二是通過“制度+技術”融合,促進投資便利化。建成并運行全國投資項目在線審批監管平臺(以下簡稱“在線平臺”),為各部門實現“并聯審批、一網通辦”提供技術支撐。通過在線平臺發布規劃、政策、技術標準及辦事指南等信息,提高各類投資者獲取政策信息的可及性和便捷性。三是建立固定資產投資運行監測機制。通過投資信息大數據分析,定期向社會發布投資發展趨勢監測報告,引導各類投資主體自主決策、科學決策。

(二)加強和改進政府投資管理,更好發揮政府投資的引導和帶動作用。健全完善政府投資范圍的評估調整機制及資金安排方式,不斷調整優化政府投資結構,切實提高政府投資效益。一是加強政府投資方向和投資范圍精準化管理。特別是對中央預算內投資實行“一專項一辦法”,并建立動態評估調整機制,不斷優化投資方向和結構。同時,根據中央決策部署、規劃建設任務和年度建設需求等,將中央預算內投資集中用于經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節。二是建立政府投資項目的儲備、滾動實施機制。推動編制三年滾動計劃和重大項目庫建設,更好協調當前和長遠、項目與資金的關系,為合理安排政府投資、提高政府投資效率提供支撐。三是創新政府投資資金安排方式。靈活運用直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等手段支持各類投資項目,充分發揮政府資金的引導作用和放大效應。

(三)加強事中事后監管,切實規范各類投資活動。完善投資監管體系建設,推動政府投資管理重心由事前審批轉向過程服務和事中事后監管。一是完善企業投資項目事中事后監管體系。出臺《企業投資項目事中事后監管辦法》,推動投資管理重心從政府事前審批向事中事后監管轉移,通過法治手段實現放寬準入和規范管理相結合,實現扶優汰劣。二是進一步完善中央預算內投資項目綜合監管制度。印發實施中央預算內投資計劃實施綜合監管辦法等規章制度,聚焦事中事后監管、全覆蓋監管、全過程監管、常態化監管和綜合監管體系建設。三是依托在線平臺,加強項目建設全過程監管和部門協同監管,積極探索事中事后監管新模式。

(四)加強政策引導,促進投資結構優化。貫徹新發展理念、完善總體設計,按照發揮市場在資源配置中起決定性作用的要求,進一步強化相關政策的導向作用。一是完善投融資體制改革的頂層設計。推動出臺《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》,明確投融資體制改革的重點方向,充分發揮投融資對穩增長、調結構、惠民生、補短板、防風險的關鍵作用。二是發揮發展規劃、產業政策、行業標準等對各類投資活動的引導作用,加快實現從微觀轉向宏觀、從審批轉向監管、從項目安排轉向制度供給。三是發揮項目資本金制度對投資活動的引導作用。報請國務院印發《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》,對項目資本金比例浮控結合,積極擴大有效投資和促進投資結構調整。

(五)完善投資法治體系,確保改革于法有據。推動投資領域法治建設。一是加強和改進政府投資管理,推動出臺《政府投資條例》,明確政府投資的基本規范,提高政府投資管理的法治化、規范化水平。二是不斷加強中央預算內投資管理,相繼出臺《中央預算內直接投資項目管理辦法》《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》,中央預算內投資管理日益規范和嚴謹。三是推進企業投資管理法治化建設,出臺《企業投資項目核準和備案管理條例》《企業投資項目核準和備案管理辦法》等,依法規范企業投資行為。四是不斷完善投資管理法治體系,推動出臺《機關團體建設樓堂館所條例》《全國投資項目在線審批監管平臺運行管理暫行辦法》《工程咨詢管理辦法》等法規規章,規范各類投資建設活動。

(六)完善政策體系,持續增強民間投資活力。出臺了一系列鼓勵民間投資的政策措施,有效激發民間投資活力。一是先后印發“非公經濟36條”“民間投資36條”“鼓勵社會投資39條”以及《促進民間投資健康發展若干政策措施》《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》等文件,提出具體政策措施,有針對性地解決制約民間投資增長的重點難點問題。二是通過組織召開民營企業座談會、各省(區、市)政府負責同志促進社會投資健康發展工作會議、開展促進民間投資健康發展專項督查和第三方評估調研等方式,狠抓已出臺政策的貫徹落實,不斷提振民間投資信心。三是大力推進政府和社會資本合作(PPP),陸續出臺數十項政策文件,創新與規范并舉,明確了項目儲備、項目論證、社會資本方選擇等覆蓋PPP項目全生命周期的操作流程和實施導則,鼓勵民間資本參與基礎設施項目建設。據統計,民間投資占全國固定資產投資比重已連續8年超過60%,最高時達到65.4%。

二、繼續深化投融資體制改革的展望與建議

隨著中國特色社會主義進入新時代,以習近平同志為核心的黨中央對我國經濟社會發展提出了一系列新論斷、新理念、新觀點,為新形勢下深化投融資體制改革提供了根本指南。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,立足發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用的功能定位,適應投資促進高質量發展的要求,圍繞充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用,進一步深化投融資體制改革。

(一)深入推進投資審批制度改革,提高投資建設效率。一是完善項目決策與用地規劃等建設條件協同機制,解決投資項目在落實選址、用地、規劃等建設條件以及相關審批中的突出問題。二是建立以投資決策綜合性咨詢為基礎的聯合評審機制,鼓勵發展全過程和綜合性投資咨詢機構,推動投資中介服務機構由資質管理向行業自律、市場約束、信用監管模式轉變。三是簡化、整合投資項目報建手續。進一步推動簡化包括施工圖審查在內的工程報建審批事項和環節,在保障工程質量安全的前提下,切實降低工程建設時間成本。

(二)加強政府投資統籌管理,強化政府投資補短板作用。一是推動政府投資計劃全覆蓋,優化投資計劃編制和平衡銜接機制。科學編制政府投資三年滾動計劃和年度計劃,統籌管理財政建設資金。二是建立政府投資范圍動態調整機制,根據新時代社會主要矛盾的變化和高質量發展要求,健全完善政府投資范圍評估調整機制,不斷優化政府投資的方向和結構。三是分類健全直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等資金安排方式的制度和機制,提高政府投資效益。

(三)健全投資引導服務機制,促進投資結構優化。一是進一步完善投資項目資本金制度,更好發揮資本金制度的作用,實現促進有效投資和債務風險防范緊密結合、協同推進。二是進一步提升投資監測預測服務水平。積極將在線平臺投資數據轉化為服務型數據產品,加強投資項目信息匯總分析,強化對優化投資結構的信息服務引導作用。三是進一步提升在線平臺建設應用力度。擴展在線平臺功能,加快實現投資管理“一網通辦”。推進在線平臺政務信息向各方開放,特別是加快探索建立投融資在線對接平臺,實現金融機構與項目單位的雙向選擇,暢通融資渠道。

(四)健全投資項目監管執法體系,促進投資高質量發展。一是落實《政府投資條例》《企業投資項目核準和備案管理條例》有關要求,加強投資項目事中事后監管,推動建立投資項目屬地化監管機制,明確監管內容、監管手段、處罰措施、罰則適用等內容,完善監管執法程序。二是針對企業投資項目未批先建、批建不符以及政府投資項目未批先建、邊批邊建、自批自建、違規超概算、違規調整概算等,組織開展監管執法實踐,依法治理違法劣質投資活動,推動投資高質量發展。

(五)持續激發民間有效投資活力、提高投資質量和效益。一是推動鼓勵民間投資各項政策落細落地落實,紓解民營企業融資困境,加大減稅降費力度,提升民營企業轉型升級能力,不斷優化營商環境,提振民間投資信心。二是不斷破除民間資本進入重點領域的隱形障礙,繼續規范有序推廣PPP模式,支持民間資本采用PPP模式參與基礎設施補短板項目建設。探索通過REITs等多種方式盤活基礎設施存量資產,擴寬民間投資渠道。

來源:國資管理

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